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招標投標與政府采購制度差異初步比較

作者:
安徽新天源建設咨詢(xún)有限公司
最后修訂:
2017-05-10 09:42:49

摘要:

招標投標與政府采購制度差異初步比較



編者按:本文介紹了招標投標與政府采購制度各自主要內涵與特點(diǎn),分別從制度形成、法律體系建立、程序履行以及招標投標與采購管理等方面闡述了兩種制度存在的差異,并對差異原因進(jìn)行了分析,旨在為從業(yè)人員組織開(kāi)展招標投標或政府采購活動(dòng)提供指導與幫助。

招標投標與政府采購是兩種典型的締約方式,尤其對于政府投資項目而言,兩種活動(dòng)在本質(zhì)特性上具有一定相似性,如:強制性、締約性、時(shí)效性、程序性以及競爭性等。然而,資金來(lái)源是確定招標與采購方式選擇至關(guān)重要的因素,在我國,招標投標與政府采購活動(dòng)分屬于不同行政主管部門(mén)監管,分別執行《招標投標法》和《政府采購法》的相關(guān)規定,并具有截然不同的適用范圍。

一、招標投標與政府采購監管制度差異

對于非政府資金項目,鼓勵采用招投標方式開(kāi)展締約與交易活動(dòng),運用這類(lèi)資金的項目則不存在采用政府采購方式的情形。對于政府投資項目,招投標與政府采購活動(dòng)均具有法定強制性。當資金性質(zhì)為財政預算資金時(shí),則一般采用政府采購方式組織交易及締約活動(dòng)。當為固定資產(chǎn)投資時(shí),則一般選擇采用招投標方式。資金性質(zhì)是區分兩種活動(dòng)方式選擇的重要依據之一。

2000年出臺的《關(guān)于國務(wù)院有關(guān)部門(mén)實(shí)施招標投標活動(dòng)行政監督的職責分工的意見(jiàn)》(國辦發(fā)〔2000〕34號),明確了國家發(fā)展改革部門(mén)指導和協(xié)調全國招投標工作、各行業(yè)主管部門(mén)負責各行業(yè)、各領(lǐng)域的招投標監管工作。各地方政府及行業(yè)主管部門(mén)結合地方情況紛紛出臺了相關(guān)法規、規章,建立了招投標交易平臺與監管環(huán)境。而《政府采購法》規定各級人民政府財政主管部門(mén)負責實(shí)施監管,并明確指出工程類(lèi)政府采購活動(dòng)適用于《招標投標法》。相比而言,除對于納入集中采購目錄的內容由集中采購代理機構組織采購交易活動(dòng)外,財政行政主管部門(mén)并未針對非集中采購內容建立有形采購交易環(huán)境做出規定,也未像招投標活動(dòng)按行業(yè)或專(zhuān)業(yè)對采購活動(dòng)進(jìn)行劃分。然而,針對政府采購活動(dòng)中服務(wù)、工程及貨物三種類(lèi)型的項目,進(jìn)一步按照預算類(lèi)別與性質(zhì)劃分采購活動(dòng)類(lèi)別,并由各預算管理處室根據預算類(lèi)別分別開(kāi)展協(xié)調管理。無(wú)論何種資金類(lèi)別的采購活動(dòng)均由隸屬于財政行政主管部門(mén)專(zhuān)門(mén)負責采購監管的處室負責管理。財政預算管理接受《預算法》調整,政府采購活動(dòng)作為預算管理重要內容,其過(guò)程也必然受到這一法律的調整與影響。與其他類(lèi)別政府資金相比,預算資金審批制度更加完善,審批程序更為嚴格。政府采購活動(dòng)須滿(mǎn)足財政預算資金“剛性”要求,與預算資金審批、支付及其后期管理緊密銜接,可以說(shuō)政府采購制度是財政預算管理制度的重要組成部分。

二、招標投標與政府采購法律體系差異

招投標與政府采購活動(dòng)雖然在本質(zhì)上具有相似性,但從法律體系上看,兩者存在較大差異。關(guān)于兩法體系差異主要體現在交易活動(dòng)主體、法律類(lèi)型、標的物特征、適用范圍以及法律體系建設等方面,詳見(jiàn)表1。

三、招標投標與政府采購程序差異

招標方式選擇、前置條件獲取、代理機構委托、活動(dòng)過(guò)程的監管等均對程序履行產(chǎn)生影響。針對這些方面招投標與政府采購活動(dòng)存在差異,詳見(jiàn)表2。表2中有關(guān)差異內容正是兩法體系及監管制度差異的客觀(guān)反映。弄清兩類(lèi)活動(dòng)程序差異,有利于管理人員找準工作要點(diǎn),規范操作行為。

實(shí)踐中,交易締約過(guò)程所選用方式類(lèi)型遠超出了招投標與政府采購所有法定方式種類(lèi),例如“比選”、“選聘”、“談判”、“征集”、“競爭性比較”等方式,在操作程序上與兩種法定方式具有一定相似性。上述非法定活動(dòng)程序組織過(guò)程靈活多樣,在一定程度上,提高了締約及交易效率。然而,由于缺乏法律約束,相對法定方式而言,程序執行過(guò)程嚴謹性差。筆者建議,應以公開(kāi)、公平、公正、誠實(shí)信用原則為基礎,對于非法定方式采取必要措施強化程序的嚴謹性。需注意的是,對于非法定合同締約或交易過(guò)程,鼓勵采用招標或政府采購法定方式,然而只要選擇采用法定活動(dòng),就必須嚴格按照法定程序執行,并承擔法律責任。

四、招標與政府采購管理差異

工程建設項目招標管理是指站在建設全過(guò)程視角對招標活動(dòng)實(shí)施的一系列管理工作。同理,政府采購管理指采購人針對擬組織實(shí)施的采購活動(dòng)開(kāi)展的一系列管理工作。政府采購管理過(guò)程除遵循財政預算控制要求外,依然需將全過(guò)程思想貫穿始終。上述兩類(lèi)活動(dòng)管理目標均包括降低過(guò)程風(fēng)險、提升交易效率、確保交易質(zhì)量、滿(mǎn)足全過(guò)程管理要求等。招投標或政府采購管理工作內容均包括:合約規劃、工作方案編制、代理機構委托、過(guò)程文件審核、招標與采購代理過(guò)程評價(jià)等方面。針對上述內容,兩類(lèi)活動(dòng)有關(guān)差異內容詳見(jiàn)表3。

招投標與政府采購活動(dòng)各方面的差異是其各自固有本質(zhì)特性的外在反映。隨著(zhù)招投標與政府采購活動(dòng)在法律體系及監管制度等方面的不斷完善,伴隨著(zhù)大量市場(chǎng)交易對于上述兩種活動(dòng)管理更多新需求的產(chǎn)生,相信其差異化趨勢將更加明顯。




來(lái)源:《招標采購管理》2016年第4期 作者單位:吳振全,北京市工程咨詢(xún)公司;劉云梅,北京市計劃生育藥具管理站